《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》提到了“企业实行全员安全生产责任制度，法定代表人和实际控制人同为安全生产第一责任人”，于是有人认为：“生产经营单位主要负责人”包括生产经营单位的“法定代表人”和“实际控制人”。

当一个生产经营单位的法定代表人真的如《公司法》所要求的那样，由董事长、总经理或执行董事来担任，那么，这个“法定代表人”当然就是“主要负责人”。但如果这个法定代表人只是一个挂名，或者只是由一个门卫来担任的，那他还能算是“主要负责人”吗？

《意见》中的“实际控制人”则是指另外一部分人，由于具有特定的身份（比如说是公务员），不宜对外公开自己在生产经营单位的实际职务，但他们实实在在的就是生产经营单位的主要决策者，那么，这部分人当然就是生产经营单位的“主要负责人”。

《意见》作为高层指导安全生产领域改革的一份纲领性文件，毕竟不是《安全生产法》的立法解释，所以，我们不能机械的去理解它。