【基本案情】

A公司与B公司签订屋顶借用协议，由B公司将屋顶及其设施借给A公司作为实施光伏发电项目使用，A公司与C公司签订合同，由C公司承包该项目。后来，C公司将项目安装施工分包给D公司。D公司施工期间，发生物体打击伤害事故，致一名叉车司机朱某被货车上的物料倒下压死。X市安监局根据经市政府批复的事故调查报告，经立案调查和集体讨论，在履行了行政处罚告知、听证等程序后，认为嵇某作为C公司主要负责人，未能认真履行安全生产管理职责，未督促、检查本单位的安全生产工作，对事故发生负有责任，决定依据《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第一项的规定，对嵇某罚款人民币21293元。嵇某不服，向市政府申请复议后对复议决定不服，又提起行政诉讼。

 

【处理理由及结果】

一审法院认为，C公司作为施工方，应对整个工程的安全生产负相应责任。C公司将工程中光伏板的安装分包给D公司，其分包部分的施工安全虽然分包方也有相应的管理责任，但对于承包整个工程的施工方C公司而言仍应负管理责任。本案事故是C公司订购的光伏板进入厂区后予以交付、叉车司机在卸下过程中发生的，对此，C公司理应采取措施防止在卸货过程中发生危险，但事实是仅死者朱某一人卸货，C公司未能采取措施确保卸货过程中的安全。市政府批复同意的事故调查报告查明了事故发生的原因，确定的责任符合事实。本案中，嵇某系C公司经理，对事故的发生负有责任，被诉处罚决定和复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，遂判决驳回嵇某的诉讼请求。

上诉人嵇某上诉称，1、上诉人完全履行了自身的安全管理责任。原审法院已经认定C公司与分包单位D公司签订了《施工管理规范》，约定了各自的安全生产管理职责。C公司指定了林某为现场安全监管人员，D公司法定代表人董某某也承认林某对其安全生产工作进行过检查督促。上诉人同时召集了D公司相关人员开展了安全培训，召开了安全生产碰头会，签订了《安全生产书面交底记录》，符合《中华人民共和国安全生产法》第四十六条第二款的规定，完全履行了双方约定以及法律要求的安全生产管理责任。2.D公司才是本次事件的责任主体。根据《施工管理规范》的规定，现场安全预防措施应由D公司实施，原审判决认定应由C公司采取安全措施是错误的。另外，本案所涉事故的发生时间是当天早上六点钟左右。D公司在未通过C公司相关管理人员的情况下擅自开工，进行叉车装卸作业，违反了现场管理规定，事故发生时C公司无管理人员在场完全合理。D公司在未经申请擅自开工且未按规定采取安全措施的情况下导致此次事故，理应是事故的责任主体。

被上诉人市安监局答辩称，被上诉人作出的行政处罚认定事实清楚，责任主体认定正确，证据确实充分。涉案事故是在C公司订购的光伏板进入厂区后，在叉车司机卸货的过程中发生的。C公司作为总包方虽然将工程进行了分包，但光伏板的吊装、卸货仍是其生产经营活动的组成部分，不能因此免除其对整个工程安全生产的管理责任。C公司理应采取积极有效的措施防止在卸货过程中发生危险，但事实上只有死者一人卸货，上诉人作为C公司的总经理和主要负责人在事发时不在现场，未尽到《中华人民共和国安全生产法》第五条规定的对本单位的安全生产工作全面负责以及第十八条第五项规定的督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患的法定义务，对事故的发生负有责任，被上诉人对其作出的处罚合法。

二审法院认为，涉案事故发生地为C公司承包的光电项目所在地，上诉人嵇某作为C公司主要负责人，未能认真履行安全生产管理职责，督促、检查本单位在涉案项目中的安全生产工作并及时消除事故隐患，导致朱某在一人卸货过程中死亡的生产安全事故，上诉人嵇某对该事故应当承担责任。关于上诉人提出的D公司才是涉案事故的责任主体，上诉人不应承担事故责任的上诉理由，二审法院认为，C公司将涉案项目工程分包给D公司的行为并不能免去上诉人的安全生产管理责任。

综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。遂判决：驳回上诉，维持原判。

 

【案例评析】

本案涉及的法律关系较为复杂：A、B公司间因场地及设施借用发生法律关系；A公司又将光伏发电项目发包给C公司，A、C公司间又产生施工承包法律关系；最后，C公司又将该项目安装施工分包给D公司，C、D公司间还产生分包法律关系。

生产经营项目总包和分包中安全生产义务该如何承担？

做为光伏发电项目的施工总承包单位，C公司即便将工程中光伏板的安装分包给D公司，也要对施工现场的安全生产总体负责，这体现在对D公司的安全生产管理上；作为分包单位，D公司自然要就其分包部分的施工承担安全生产管理责任。两个“安全生产管理”所处的地位和层级并不相同，不能混为一谈。

X市安监局认为，C公司作为总包方虽然将工程进行了分包，但光伏板的吊装、卸货仍是其生产经营活动的组成部分，不能因此免除其对整个工程安全生产的管理责任，二审法院支持其主张，认定上诉人嵇某作为C公司主要负责人，未能认真履行安全生产管理职责，督促、检查本单位在涉案项目中的安全生产工作并及时消除事故隐患，就是将C公司的安全管理责任直接等同于D公司的安全管理责任。

X市安监局以嵇某作为C公司的主要负责人，未尽到《安全生产法》第五条、第十八条第五项规定的法定义务为由，对其进行行政处罚；嵇某则依照《安全生产法》第四十六条第二款关于外委工程项目的规定进行抗辩。双方在对法律的理解和适用上都出现了偏差。

《安全生产法》第五条、第十八条是关于生产经营单位的主要负责人在安全生产中的法律地位和职责的规定，属于“一般条款”，第四十六条则属于“特别条款”，按照法律解释的原则，“特别条款”在成立的情况下，是要优先于“一般条款”适用的。不过，嵇某的抗辩理由也不能成立，因为C公司并非项目甲方，将光伏板的安装分包给D公司，不属于外委工程，故不能适用《安全生产法》第四十六条，而应适用《建筑法》和《建设工程安全生产管理条例》的相关规定，这是法律解释的又一原则：“特别法”优于“一般法”。

《建筑法》第二十六条规定：承包建筑工程的单位应当持有依法取得的资质证书，并在其资质等级许可的业务范围内承揽工程。

第二十九条规定：建筑工程总承包单位可以将承包工程中的部分工程发包给具有相应资质条件的分包单位；但是，除总承包合同中约定的分包外，必须经建设单位认可。施工总承包的，建筑工程主体结构的施工必须由总承包单位自行完成。

C公司作为光伏发电项目的总承包单位，将该项目的安装施工分包给营业执照还在办理中的D公司，后来D公司在施工中发生了安全事故，X市安监局应当依照《建筑法》二十六条、二十九条的规定对稽某进行行政处罚。

另外，《建设工程安全生产管理条例》第二十四条规定：建设工程实行施工总承包的，由总承包单位对施工现场的安全生产负总责。分包单位应当服从总承包单位的安全生产管理，分包单位不服从管理导致生产安全事故的，由分包单位承担主要责任。上诉人嵇某称D公司在未通过C公司相关管理人员的情况下擅自开工，进行叉车装卸作业，且未按规定采取安全措施，表面上看，似乎符合《建设工程安全生产管理条例》第二十四条规定的情形，但由于C公司违法分包在先，导致上述规定无法做为其抗辩的依据。

需要注意的是，即便《建设工程安全生产管理条例》规定分包单位不服从管理导致生产安全事故的，由分包单位承担主要责任，总包单位也是要承担次要责任的，这就要求总承包单位在选择分包单位时，一定要慎之又慎，不能只图经济利益，对其安全生产条件和资质不闻不问。

 

 

【法律适用】

 

一、《中华人民共和国安全生产法》

1.第五条：生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责。

2.第十八条：生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：

（一）建立、健全本单位安全生产责任制；

（二）组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程；

（三）组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划；

（四）保证本单位安全生产投入的有效实施；

（五）督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；

（六）组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案；

（七）及时、如实报告生产安全事故

3.第二十五条第一款：生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。

4.第四十一条：生产经营单位应当教育和督促从业人员严格执行本单位的安全生产规章制度和安全操作规程；并向从业人员如实告知作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施以及事故应急措施。

4.第四十六条：生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。

生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。

5.第九十二条：生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：

（一）发生一般事故的，处上一年年收入百分之三十的罚款；

（二）发生较大事故的，处上一年年收入百分之四十的罚款；

（三）发生重大事故的，处上一年年收入百分之六十的罚款；

（四）发生特别重大事故的，处上一年年收入百分之八十的罚款。

6.第一百条：生产经营单位将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人的，责令限期改正，没收违法所得；违法所得十万元以上的，并处违法所得二倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足十万元的，单处或者并处十万元以上二十万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款；导致发生生产安全事故给他人造成损害的，与承包方、承租方承担连带赔偿责任。

生产经营单位未与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议或者未在承包合同、租赁合同中明确各自的安全生产管理职责，或者未对承包单位、承租单位的安全生产统一协调、管理的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处一万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿。

7.第一百零九条：发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以上的罚款；（二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款；

二、《建筑法》

1.第二十六条：承包建筑工程的单位应当持有依法取得的资质证书，并在其资质等级许可的业务范围内承揽工程。禁止建筑施工企业超越本企业资质等级许可的业务范围或者以任何形式用其他建筑施工企业的名义承揽工程。禁止建筑施工企业以任何形式允许其他单位或者个人使用本企业的资质证书、营业执照，以本企业的名义承揽工程。

2.第二十八条：禁止承包单位将其承包的全部建筑工程转包给他人，禁止承包单位将其承包的全部建筑工程肢解以后以分包的名义分别转包给他人。

3.第二十九条：建筑工程总承包单位可以将承包工程中的部分工程发包给具有相应资质条件的分包单位；但是，除总承包合同中约定的分包外，必须经建设单位认可。施工总承包的，建筑工程主体结构的施工必须由总承包单位自行完成。

建筑工程总承包单位按照总承包合同的约定对建设单位负责；分包单位按照分包合同的约定对总承包单位负责。总承包单位和分包单位就分包工程对建设单位承担连带责任。禁止总承包单位将工程分包给不具备相应资质条件的单位。禁止分包单位将其承包的工程再分包。

三、《建设工程安全生产管理条例》

1.第二十三条：施工单位应当设立安全生产管理机构，配备专职安全生产管理人员。专职安全生产管理人员负责对安全生产进行现场监督检查。发现安全事故隐患，应当及时向项目负责人和安全生产管理机构报告；对违章指挥、违章操作的，应当立即制止。专职安全生产管理人员的配备办法由国务院建设行政主管部门会同国务院其他有关部门制定。

2.第二十四条：建设工程实行施工总承包的，由总承包单位对施工现场的安全生产负总责。

总承包单位应当自行完成建设工程主体结构的施工。

总承包单位依法将建设工程分包给其他单位的，分包合同中应当明确各自的安全生产方面的权利、义务。总承包单位和分包单位对分包工程的安全生产承担连带责任。

分包单位应当服从总承包单位的安全生产管理，分包单位不服从管理导致生产安全事故的，由分包单位承担主要责任。