凭什么判定他们玩忽职守

面对煤炭需求增幅回落，煤炭价格下滑，市场供大于求趋势明显的严峻形势下，春节期间停产检修是煤炭企业可以作出的选择。但能否凭借一纸通知停了企业的生产?企业复工后发生事故，是否可以凭借这一纸通知判定政府监管人员玩忽职守?

文/杨洪波

2016年1月，中国煤炭工业协会《关于做好2016年春节期间煤矿放假工作的通知》得到了神华集团、开滦集团、大同煤业集团等15家大型煤炭企业的响应。当全面实行节假日正常休假、停产检修制度还仅仅处在倡议阶段时，部分地方政府已经开始依靠行政命令强制辖区内的煤矿在节日和重大政治活动期间放假停产。湖南省娄底市链源市斗笠山镇腾飞煤业有限公司祖保煤矿“2·14”重大煤尘爆炸事故(以下简称“2·14”事故)就发生在春节复产之后。

“2·14”爆炸事故回放

2017年2月2日(正月初六)，祖保煤矿矿长刘四侯组织召开矿领导会议，决定于2017年2月4日(正月初八)祖保煤矿正式上班，并组织井下安全大检查。2月8日，煤矿开始安排作业人员下井维修整改和工作面采煤。同日，涟源市、斗笠山镇相关部门驻矿人员为阻止煤矿生产，采取了绞车上锁措施。2月9日，刘四侯安排绞车司机启动绞车，拉断锁链，同时他又安排人员切断煤炭生产视频监控监测系统电源，继续组织生产。同日，祖保煤矿向涟源市煤炭管理办公室(以下简称“煤管办”)提出复工复产申请报告，涟源市煤管办驻祖保煤矿监管组组长周克嘉签署“情况属实，同意上报”的意见。2月10日，斗签山镇主管安全生产工作的人大主席郭煌签署“同意监管组意见，请子受理”的意见。

2月14日0时，煤矿当班的29人照常下井作业。1时32分左右，暗主斜井下部车场信号把钩工从前往后依次连接重车(1辆)、材料车(1辆)，重车(8辆)共10辆矿车后，向上部车场绞车房发出提升信号。当矿车提升到上部车场变坡点时，颠簸突然加剧，出现了跑车现象：脱轨的矿车急速撞向供电电缆，跑车过程中，矿车中的煤炭抛出，导致煤尘飞扬达到爆炸浓度。跑车时矿车撞击井筒左侧供电电缆，电缆短路产生火花引起煤尘爆炸，只听一声巨响，巨大的冲击波将现场的多名工人掀翻在地，一股浓浓的烟雾从井底涌出，整个矿井瞬时间陷入一片黑暗。这就是祖宝煤矿“2·14”重大煤尘爆炸事故，事故造成10人死亡，2人受伤，直接经济损失2015万元。

事故调查中，祖保煤矿未如实上报伤亡情况，采用冒名顶替，弄虚作假的方式，瞒报1名遇难人员，引起了媒体铺天盖地的报道。

镇驻矿人员被追责

2016年12月30日，娄底市人民政府办公室发文：自2016年12月14日至2017年3月31日，对辖区内所有保留煤矿实行逐矿盯守盯防措施。……县市区煤矿每矿要明确1名县级领导，1名监管部门领导，1名以上乡镇领导干部，l名及以上驻矿安监员逐矿盯守检查。为确保特护期间煤矿安全生产，在“两节两会”期间，全市煤矿安全监管将采取以下特别措施：全市证照不齐的矿井(含证照暂扣)：9万t/a以下突出矿井(不含9万t);6万t/a以下的非突出矿井(不含6万t)，自2017年元月1l日起一律放假，所有煤矿必须在元月21日前放春节假，2月l1日后，经开工复工复产验收方可生产作业。

后来，涟源市人民政府办公室涟源市斗笠山镇安全生产委员会也分别发文规定，祖宝煤矿春节放假时间为2017年1月21日至2月11日，2月1l日后经开工复工复产验收后，方可生产作业，放假期间煤矿必须停止井下生产作业活动，只允许通风排水及地面值守。煤矿在未取得复工复产或恢复整改通知单前，由所在乡镇驻矿监管组为主入矿监管。各驻矿监管人员要严格落实盯守责任，严防煤矿在未取得复工复产批复前进行井下采掘作业，一经发现立即汇报并采取主提升绞车上锁或地面煤轨道上锁等措施。

为落实相关部门文件要求，斗签山镇依法对祖保煤矿设立了驻矿监管领导小组，镇长曾瑞辉、镇长助理刘时城、斗笠山镇综合安监站站长邓利锋、安监员刘勇和危威为小组成员。

2017年2月4日，祖保煤矿在没有得到有关部门批准复工复产的情况下，擅自开工进行井下作业。2017年2月8日，涟源市副市长接到链源市统征办公布祖保煤矿出煤信息后，立即转发给斗笠山镇党委书记曾智军等人，要求查明原因并采取措施。曾智军及斗签山镇原镇长曾瑞辉当天即要求人大主席郭煌带驻矿干部对祖保煤矿上锁，并安排24h驻矿盯守到位。

中午1时许，郭煌带领驻矿干部邓利锋、危威、刘勇来到祖保煤矿，对祖保煤矿的绞车进行上锁，要求驻矿人员盯守到位。邓利锋安排自己与驻矿干部危威、刘勇24h轮流驻矿盯守，每目8时交接班。邓利锋、刘勇，危威没有按规定24h驻矿，在各自值班期间均发现了祖保煤矿违规生产，但均没有采取有效措施进行制止，致使祖保煤矿持续违规生产，直至“2·14”重大煤尘爆炸事故发生。

事故发生后，检察院以斗签山镇安监站的3名驻矿盯守人员危威、刘勇、邓利锋在驻矿期间未认真履行监管职责，致使国家和人民利益遭受重大损失为由，指控他们构成玩忽职守罪。另案起诉斗笠山镇人大主席、主管企业安全生产工作的郭煌，属地监管责任不落实，对事故的发生负有直接领导责任，构成玩忽职守罪。涟源市安监局的相关驻矿盯守人员也因这次事故被追究刑责。

2017年9月13日，一审法院判决3名被告人玩忽职守罪成立，分别判处刘勇有期徒刑3年6个月、危威有期徒刑3年、邓利锋有期徒刑3年。判决作出后，郭煌玩忽职守案件随即开庭，目前庭审已经结束，判决结果未出。

强制煤矿春节放假停产是否合法

追究驻矿盯守人员的刑事责任，源于地方政府要求春节期间煤矿停产的文件。庭审中，被告人危威的辩护人辩称，涉案煤矿证照齐全，其在春节期间的生产合法，被告人危威不具有制止涉案煤矿停产停业的法定职责，矛头直指两份文件的合法性问题。然而，一审法院对两份文件的合法不做评判，直接依据文件认定被告人未正确履行职责，制止被监管对象违法生产的措施不力，判决3名被告人玩忽职守罪成立。目前，3名被告人对一审判决不服已提起上诉。

笔者作为斗签山镇人大主席、主管企业安全生产工作的郭煌的辩护人也在庭审中指出：玩忽职守罪中要求履行的“职责”必须具有合法性。根据《安全生产法》规定，责令停产都是在企业有严重违法情形下才可以适用，“两节两会”期间强制煤矿放假停产没有法律依据，斗签山镇驻矿盯守人员对祖保煤矿采取主提升绞车上锁强制措施，更没有法律依据。没有权力，就谈不上追究责任。

对煤矿强制放假后还要经开复工复产验收方可生产作业、系在法律之外变相设置行政许可和审批，辩护人认为这同样没有法律依据，地方政府机关要依法行政，制订的管理性文件不能与国家法律、法规相冲突。

对郭煌作为镇人大主席，被赋予主管全镇企业安全生产工作的行政职能，辩护人也提出质疑：根据相关法律规定，镇的人民代表大会主席不得担任国家行政机关的职务，如果担任，必须辞去主席职务。另外，辨护人认为，即使抛开2份文件的合法性不论，2份文件针对的也是驻矿监管领导小组负责人，指控郭煌没有按照文件规定督促落实驻矿干部的履职情况，没有对盯守人员进行日常监督和问责，没有明确专门人员每日汇总检查盯守情况也缺乏依据。

我国的安全生产法律、法规和规章确实没有规定“两节两会”期间煤矿需要放假停产，也没有规定放假停产后还要经过煤矿安全监管部门复工复产验收。针对节后煤矿复工复产问题，2017年2月5日，国家安全监管总局、国家煤矿安全监察局颁布的《关于切实做好春节后煤矿复工复产验收工作的通知》(以下简称《通知》)作出了相应规定。《通知》要求煤矿于复工复产前要全面排查治理隐患，隐患治理完毕，煤矿企业要先行组织验收.对于自行停产停工或停产检修的煤矿，由煤矿企业主要负责人或矿长签字确认后方可复工复产，对于长期停工停产、被责令停产的煤矿，在先行组织验收合格后，向相应级别的煤矿安全监管部门申请验收，经验收合格并履行局长(市长、县长)签字手续后，以正式文件通知煤矿复工复产，

《通如》同样存在于《行政许可法》外变相设置行政许可、审批之嫌，不过，从《通知》将节后复工复产的煤矿区分为两大类，对前一类煤矿，规定由煤矿企业主要负责人或矿长签字确认后即可复工复产，据此，第一，国家安全监管总局没有强制要求煤矿春节期间放假停产;第二，总局也并没有要求春节期间停产矿井一律由煤矿安全监管部门验收合格后才能复工复产，只有长期停产或被依法责令停产的矿井才需要经验收合格后才能复工复产。

本案中的祖保煤矿既非长期停产的矿井，也不是依法被责令停产矿井，春节期间放假只能归于自行停产停工或停产检修的煤矿，因此，即便按《通知》要求也不需要履行煤矿安全监管部门验收程序。

“违规生产”是否导致事故发生

“2.14”事故调查报告认定，事故的间接原因中包括“祖保煤矿违规组织生产，企业主体责任不落实”以及斗签山镇驻矿盯守人员没有切实履行驻矿盯守职责，对祖保煤矿违规生产行为未及时发现和查处。检方也是基于这一点，指控危威、邓利锋、刘勇构成玩忽职守罪，进而以领导不力为由指控郭煌构成玩忽职守罪。祖保煤矿“违规生产”是否为事故发生的原因，斗笠山镇驻矿盯守人员制止不力是否与事故发生存在刑法意义上的因果关系，成为认定他们能否成立玩忽职守罪的又一关键。

庭审中，笔者为郭煌辩护指出事故调查报告中的原因不能等同于刑法意义上的原因，否则相关人员就不会被区分行政责任、刑事责任和党纪政纪处分，而是全部被追究刑事责任。根据事故调查报告，祖保煤矿信号把钩工超挂矿车(祖保煤矿规定：提煤时，串车8辆，事发当天实际串车10辆)，在没有检查各车连接情况、矿车安全性能的情况下，即发出提升信号。当矿车提升到上部车场变坡点时，颠簸突然加剧，导致牵引拉力骤然加大，材料车下部碰头插销孔上部断裂，插销窜出造成跑车现象。跑车过程中矿车中的煤炭抛出，导致煤尘飞扬达到爆炸浓度。跑车时矿车撞击井筒左侧供电电缆，电缆短路产生火花引起煤尘爆炸，造成人员伤亡。

辩护人认为，事故发生的隐患在于祖保煤矿信号把钩工违章作业，超挂矿车，没有检查各车的连接情况，材料车带病运行没有及时更换，暗主斜井串车提升没有加装保险绳，暗主斜井敷设电缆没有可靠的保护措施等。煤矿的这些隐患如果不能得到治理，迟早都会发生事故。违规生产和盯守不力与事故发生并不存在刑法意义上的因果关系。

“2·14”事故是由于祖保煤矿没有落实安全生产主体责任、隐患排查治理工作不到位造成的，与违规生产、盯守不力并无关系，政府监管部门需要建立健全重大事故隐患治理督办制度，严格督促生产经营单位消除重大事故隐患，而不能把事故的消除寄希望于煤矿的停产放假上、寄托在驻矿人员的盯守上、这才是从事故中本该得出的血的教训。

危威3人的上诉案件还没有结果，郭煌案件一审判决也还没有做出，他们都在焦急地等待着法院能够给他们一个公正的结论。(本文作者杨洪波系北京策略律师事务所律师)